海南：以他山之石破解我省農(nóng)業(yè)水價綜合改革難題

一、調研地改革基本情況

宿豫區(qū)地處江蘇省北部，行政區(qū)域總面積686km2, 轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3個街道， 138個村（居）委會。全區(qū)總人口49.54萬人，其中農(nóng)業(yè)人口23.33萬人；宿豫全區(qū)耕地全部歸屬于國家大型灌區(qū)來龍灌區(qū)范圍內，共有耕地面積54.07萬畝，其中有效灌溉面積47.39萬畝，節(jié)水灌溉面積33.97萬畝。

宿遷市宿豫區(qū)是全國第一批農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點地區(qū)，自2013年開始農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點，2015年基本完成改革試點任務，并開始在全區(qū)推廣，目前推廣面積已超過10萬畝。該區(qū)在農(nóng)業(yè)水價綜合改革方面已走在全國前列，特別是在農(nóng)民用水戶協(xié)會建設、用水計量設施配套、農(nóng)業(yè)用水管理、水權制度改革、農(nóng)業(yè)用水精準補貼和節(jié)水獎勵機制等方面都取得了較大成效，成為全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革較好的地區(qū)。在半年時間里，國家發(fā)改委和水利部就分別在宿遷市和南通市召開過全國性農(nóng)業(yè)水價綜合改革現(xiàn)場（工作）會議，學習推廣當?shù)馗母锏慕?jīng)驗作法。宿遷市已先后接待來自全國各地的近40批（次）調研學習人員，為全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革做出了很好榜樣。

二、調研工作開展情況

7月18日上午，調研組參觀了宿遷市宿豫區(qū)來龍灌區(qū)計量設施配套現(xiàn)場、玉皇農(nóng)民用水協(xié)會管理改革現(xiàn)場和水文化建設現(xiàn)場，大家認真察看了計量設施設計、安裝及運行狀況，聽取了現(xiàn)場有關負責人情況介紹，還現(xiàn)場收集、查閱了各類資料。下午，參加了宿豫區(qū)水務局組織的匯報交流會，相關負責人介紹了自2013年開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點以來艱難歷程、工作步驟、經(jīng)驗作法以及取得的成效，并通過進一步提問交流，大家對農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作有了基本認識，初步掌握了改革工作的基本流程步驟、相關工作內容和改革目標。

為了使本次調研工作能取得更佳效果，7月19日上午，調研組專門安排半天時間給大家思考消化，即根據(jù)宿豫的經(jīng)驗，結合本部門的分工，回去后每個人要做什么？如何做？并形成書面材料。下午，任松長總工主持召開調研組交流學習會，讓每個組員談感受、談想法，特別是要講明白回去后要做什么？怎么做？任松長總工還結合宿豫的經(jīng)驗對農(nóng)業(yè)水價綜合改革相關工作進行了逐項說明和任務分解，使大家對整個工作有了較為清晰的理解。

為了真正達到本次調研的目的，7月20日，調研組又奔赴與宿遷市相隔400多公里的南通市，來到專門為江蘇省農(nóng)業(yè)水價綜合改革提供技術支撐的南通大學，拜會全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革專家?guī)熘麑＜?、南通大學崔延松教授，并與他進行了深入的交流，特別是在改革方案制定、相關體制機制建設以及在長期不收水費情況下的海南如何推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革等，崔教授都毫無保留的加以指導，大家對崔教授的獨到見解表示極大贊賞，并衷心希望崔教授能在農(nóng)業(yè)水價綜合改革方面給予海南省提供更大的技術支持。崔教授接受了大家的熱情邀請，表示將盡快到海南并盡最大努力幫助海南省全面提速農(nóng)業(yè)水價改革工作，盡快趕上全國先進水平。

三、宿遷市的主要經(jīng)驗做法

通過在江蘇省3天時間的現(xiàn)場參觀、聽取匯報介紹和交流學習，對宿豫區(qū)改革試點經(jīng)驗有了基本了解，概括起來，主要有以下幾方面：

（一）各級政府重視。宿豫區(qū)政府都成立了農(nóng)業(yè)水價綜合改革領導機構，由區(qū)長任組長，發(fā)改（物價）、水務、財政、農(nóng)業(yè)等部門負責人為成員，明確責任分工，加強配合聯(lián)動。各鎮(zhèn)、村也加強對改革工作的領導，形成一級抓一級的責任體系，有效保證農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作開展。

（二）找了一個強有力的技術支撐單位。宿豫區(qū)2013年剛開始改革試點時，第一年也曾迷茫不知道怎么干，探索了一年進展很不理想，后來，他們找到了南通大學作為改革的技術支撐單位，不僅制定了一個可行的改革方案，還提供與改革相關的一系列技術支持，包括相關文件起草、制定相關制度、體制機制設計等。有了一個好參謀是宿豫區(qū)的改革順利推進并取得較好成效的關鍵所在。

（三）組建農(nóng)民用水協(xié)會，規(guī)范運行程序。宿豫區(qū)各級政府十分注重宣傳發(fā)動工作，采取各種方式入村入戶宣傳，爭取群眾對改革工作的理解支持，認真細致做好會員登記，并在注冊資金、辦公場所、辦公設備方面給予支持，全力幫助群眾規(guī)范組建用水協(xié)會，試點期間共組建了9個用水協(xié)會，每個協(xié)會從項目資金中安排3萬元作為協(xié)會運行啟動經(jīng)費，明確了協(xié)會3項職能，即末級渠系工程管護、田間供水管理、水價反饋及水費收繳。制定《灌溉管理制度》、《工程管理和維護制度》、《財務管理制度》、《水費收繳和使用辦法》、《獎懲制度》等，規(guī)范協(xié)會日常運行工作內容，并通過提供服務等途徑支持協(xié)會創(chuàng)新發(fā)展。

（四）合理確定用水定額，推進水權制度改革。根據(jù)省級發(fā)布的《江蘇省灌溉用水定額》和水資源考核核定的用水總量指標，參照灌區(qū)近5年用水情況，分析確定該區(qū)各類作物畝均用水定額，按現(xiàn)狀用水量壓減20%作為節(jié)水目標，并由區(qū)水務局下發(fā)用水定額標準，以此作為水權分配依據(jù)。制定《農(nóng)業(yè)水價綜合改革示范區(qū)水權分配辦法》，由區(qū)水務局發(fā)文核定各年度灌溉水權，結合各農(nóng)戶灌溉面積及用水定額標準，將用水量以行政方式分配到灌區(qū)，灌區(qū)再將用水量分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或農(nóng)民用水協(xié)會，農(nóng)民用水協(xié)會再將指標分配到農(nóng)戶，水權可以轉讓或由工程管理單位回購。

（五）精細測算，合理核定水價。水價測算由灌區(qū)管理單位和農(nóng)民用水協(xié)會共同負責，并將測算成果報區(qū)物價、水務部門聯(lián)合審定下達水價標準。水價采取全成本基本水價+全成本計量水價進行測算，現(xiàn)行全成本基本水價為0.084元/ m3，全成本計量水價為0.034元/ m3，糧食作物執(zhí)行全成本水價即0.118元/ m3，經(jīng)濟作物及養(yǎng)殖用水執(zhí)行加4%微利水價。并實行超定額累進加價制度，通過劃分用水量級，將定額內用水定為第一量級，大于第一量級小于100m3/畝為第二量級，大于100m3/畝為第三量級，按照第一、第二、第三用水量級超定額水價累進加價比例為1：1.5：3。

（六）優(yōu)化渠系布局，分區(qū)建設計量設施。水價改革試點區(qū)一般選在灌區(qū)配套相對完善的區(qū)域，并利用國家安排的試點項目經(jīng)費完善灌區(qū)渠系配套，提高灌區(qū)用水保證率。對計量設施建設主要考慮計量精度、計量單元、計量成本等因素，采取三級計量布設，在總渠道首布設明渠流量計，實現(xiàn)一級控制；在支（分）渠首布設長喉量水堰，加裝自動水位計實現(xiàn)二級計量；在一般斗渠或農(nóng)渠渠首安裝電磁水表實現(xiàn)三級計量，最末一級計量控制單元一般為300—500畝。計量設施全部實現(xiàn)自動采集及遠程數(shù)據(jù)查詢，并正在開發(fā)手機終端查詢系統(tǒng)，使用戶可以獲取實時用水信息。

（七）明確產(chǎn)權責任，受益管護一體化。宿豫區(qū)政府出臺了《宿豫區(qū)小型農(nóng)田水利設施管理辦法》，改革試點區(qū)新建的斗口以下渠道及建筑物產(chǎn)權全部移交農(nóng)民用水協(xié)會管理，并頒發(fā)產(chǎn)權移交證書，采取使用權、受益權、管理責任、維護責任“四位一體”的管理模式，將工程設施使用權、利益分配權細化成《灌溉管理制度》《工程管理和維護制度》兩項責任制度，形成農(nóng)戶自律、參與末級渠系管理機制。

（八）落實供水計劃，嚴格定額考核。用水協(xié)會根據(jù)水權水量及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際情況，制定用水計劃包括用水時間、水量、取水形式、定額標準等報供水單位，供水單位根據(jù)各用水戶的用水計劃，經(jīng)綜合平衡后下達供水計劃，書面通知用水協(xié)會和用水戶。供水周期完成后，由會長、用水組長、農(nóng)戶和供水單位共同抄表確認終端供水量，并與計量控制單元核對檢差，最終計算出終端結算水量，并張榜公示，以此作為收費依據(jù)。為提高供水過程的節(jié)水實效，制定了《宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水措施》，對整個用水過程進行細分，并按供水計劃進行階段考核，實現(xiàn)過程控制目標。

（九）落實精準補貼，實行節(jié)水獎勵。宿豫區(qū)財政局、水務局先后出臺了《宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)水獎勵基金籌集、使用和管理辦法》、《關于實行農(nóng)業(yè)水價精準補貼，提高用水效率，促進農(nóng)業(yè)節(jié)約用水的通知》、《宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目區(qū)水價“精準補貼”及節(jié)水獎勵實施細則（試行）》等文件，由區(qū)財政專項安排200萬元作為前期引導基金，保證“精準補貼”及節(jié)水獎勵政策得以落實?！熬珳恃a貼”的實施對象為種糧農(nóng)戶定額內用水補貼，補貼標準為全成本水價與運行維護水價的差額，補貼方式是在水費計收時直接補給農(nóng)戶，實行“一票制”方式結算。由于該項政策的落實，改革后水價雖然提高了，但農(nóng)戶定額內用水的水費負擔并沒有提高 ，相反極大地促進了節(jié)約用水。

四、對我省推進農(nóng)業(yè)水價改革的思考

本次調研成果豐碩，達到了真正把經(jīng)驗學到手，學到真經(jīng)，交友拜師，尋求技術支持的預期目的，有不少經(jīng)驗值得我省學習借鑒。

（一）必須全面加強組織領導。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是深化農(nóng)村綜合改革的一項重要內容，其改革的著力點在市縣，工作重心也在市縣，改革能否順利推進關鍵在市縣一級領導重視程度，因此，必須學習宿豫的作法，在縣、鄉(xiāng)一級切實落實行政首長負責制，加強對改革工作的組織領導，壓實工作責任，確保改革相關工作順利開展。

（二）必須切合我省具體實際。其一，海南屬于獨立的海島水系，水資源豐富，農(nóng)業(yè)節(jié)水主要是以解決好區(qū)域缺水和走節(jié)水高效道路為目的。其二，近20年海南熱帶高效農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展，并且呈現(xiàn)作物的多樣性和種植周期的不統(tǒng)一性，而宿豫作物95%以上為水稻和小麥，種植周期統(tǒng)一，就此而言，我省農(nóng)業(yè)用水管理要比宿豫復雜。其三，自本世紀以來，我省大多數(shù)地方農(nóng)民就開始不交農(nóng)業(yè)水費，有不少市縣政府還發(fā)文明確農(nóng)民用水不需交水費，因此，不收水費已成為農(nóng)民的習慣，重新提出水價改革肯定壓力重重。其四，我省農(nóng)田水利設施配套完善程度還遠不如江蘇等經(jīng)濟發(fā)達省份，特別是在計量設施配套方面，全省幾乎為零，重新配套計量設施所需資金量巨大（約5億元）。其五，我省農(nóng)村基層集體組織相對薄弱，自我管理能力要遠比江蘇省弱得多。

鑒于上述情況不同，我省的農(nóng)業(yè)水價綜合改革不可能全復制宿豫的作法，因此，必須在學習借鑒的基礎上創(chuàng)新，形成有自己鮮明特色的改革實踐。

首先，在用水計量設施配套方面，宿豫區(qū)的作法與我省初始測算成果接近，因此，我們可以參照宿豫區(qū)的作法，按3級計量體系進行布設，甚至可以參照其計量設備選型。

第二，關于水權制度建立。可以參照江蘇的作法，由省級發(fā)布《灌溉用水定額》及其他農(nóng)業(yè)用水定額，目前已報省政府，計劃9月可印發(fā)。在每年開展的最嚴格水資源管理考核工作中進一步明確管理考核目標任務，并將農(nóng)業(yè)用水指標具體分解到市縣，這樣，市縣水務部門就可以根據(jù)灌溉定額、灌溉面積、供水計劃等進行水權分配，進而逐步發(fā)展水市場。為鼓勵節(jié)水，近期水市場沒有形成前可以采取政府回購的辦法解決水權流轉問題。

第三，關于創(chuàng)新用水管理模式。宿豫區(qū)主要是通過組建農(nóng)民用水協(xié)會來實現(xiàn)對終端用水和末級工程管理，前些年，我省也組建了超過310個農(nóng)民用水戶協(xié)會，但由于缺少運行經(jīng)費，除了個別協(xié)會外，其余均名存實亡。而我省目前正在開展的小型農(nóng)田水利設施管護體制改革的總體思路就是把農(nóng)田水利的管護全面實行政府花錢買服務，也就是將終端管理推向市場，所以，如果今年完成了改革任務，我們的用水管理模式會比宿豫區(qū)的更標準，內容也更豐富。但這并不代表不需組建農(nóng)民用水協(xié)會，在解決了終端用水管理和工程維護問題后，用水協(xié)會就象小區(qū)業(yè)主委員會一樣代表用水戶履行監(jiān)督等職責，這對加強社會監(jiān)督，提高服務水平有促進作用。

第四，關于農(nóng)業(yè)水價定價。宿豫區(qū)的作法是由區(qū)物價、財政、水務、農(nóng)業(yè)聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目區(qū)水價制定辦法》，由用水戶協(xié)會和灌區(qū)管理單位共同依據(jù)此辦法開展農(nóng)業(yè)水價測算，并據(jù)測算成果提出水價定價意見報區(qū)物價和水務部門審核并報區(qū)政府同意后，聯(lián)合下達水價標準。鑒于我省的實際情況，建議由省物價部門制定出臺《海南省農(nóng)業(yè)水價制定辦法》，為市縣開展水價測算、審核和定價提供依據(jù)，市縣相關部門可依據(jù)該辦法參照宿豫區(qū)的作法來開展水價定價工作。水價標準總體水平不宜高于改革前標準，并且要盡可能細化分類水價，最好能按量計價。

第五，關于建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制。上述經(jīng)驗作法中，宿豫區(qū)精準補貼和節(jié)水獎勵機制的建立主要通過財政和水務部門聯(lián)合印發(fā)的3個文件來實現(xiàn)，并由財政安排前期補貼資金，精準補貼到農(nóng)戶。在作法上我們可以參照，也就是機制的建立可以復制，但由于我省已10多年基本不收農(nóng)田灌溉水費，為體現(xiàn)改革不增加農(nóng)民負擔，在補貼標準方面，可采取糧食作物定額內用水全補貼，經(jīng)濟作物按核定水價收費，節(jié)水獎勵，精準補貼和節(jié)水獎勵資金由市縣財政安排解決。

（三）要想方設法加快推進相關工作。我省自去年開始制定省級推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施方案，謀劃農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作，一年來，相關部門做了大量工作，但總體進展難以滿足國家的要求。今年以來，國家對推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的要求明顯提高，速度也在加快，再加上我省原來沒有安排實施改革試點，缺少經(jīng)驗。我們要從零開始追趕全國進度，難度可想而知。因此，我們必須要想方設法，實現(xiàn)工作跨越式發(fā)展，才有可能趕上全國水平。

綜觀宿豫區(qū)的改革經(jīng)驗，找一個好的技術支撐單位尤為重要，因此，省級相關部門應創(chuàng)造條件，引進更多技術力量強的服務機構，幫助市縣謀劃并提供支撐服務。二是切實做好改革的改革方案、路線設計。目前，我們已從宿豫區(qū)的經(jīng)驗得到啟發(fā)，可以在改革路線上實現(xiàn)跨越式跳躍，少走彎路，有些步驟甚至可以直達終點。三是合理布局，突出特色。我們跟其他省市區(qū)相比，有很多不足，但也有自身優(yōu)勢，因此，在改革中，一定要做到合理布局，不求全面開花，并且要突出自己的特色，方能使我省的農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作在短時間內取得實質性進展，盡快趕上全國的水平。 淘寶店：（1）綠豐節(jié)水灌溉（2）綠豐節(jié)水灌溉設備有限公司（3）綠豐節(jié)水灌溉設備